營利性醫(yī)療機構(gòu)辦理工商登記問題探討

營利性醫(yī)療機構(gòu)辦理工商營業(yè)執(zhí)照的法律依據(jù)是什么？對營利性醫(yī)療機構(gòu)辦理營業(yè)執(zhí)照是否屬于登記機關(guān)擅自新設(shè)定行政許可？不辦理工商營業(yè)執(zhí)照能否按無照經(jīng)營處罰？對這些問題常遭到質(zhì)疑，工商人員也感到困惑，爭論頗多。

工商部門對營利性醫(yī)療機構(gòu)進行登記的主要依據(jù)

衛(wèi)生部、國家中醫(yī)藥管理四川遂寧代辦執(zhí)照中介局、財政部、國家計委《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)療機構(gòu)分類管理的實施意見》“取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的營利性醫(yī)療機構(gòu)，按有關(guān)法律法規(guī)還需到工商行政管理、稅務(wù)等有關(guān)部門辦理相關(guān)登記手續(xù)?！毙l(wèi)生部衛(wèi)醫(yī)發(fā)[2000]385號《城鎮(zhèn)醫(yī)療機構(gòu)分類登記暫行規(guī)定》“六、核定為‘營利性’醫(yī)療機構(gòu)的，還應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)到工商行政四川遂寧代辦執(zhí)照中介管理、稅務(wù)等部門辦理相關(guān)登記手續(xù)”國家工商總局《關(guān)于個體診所和個人行醫(yī)登記管理有關(guān)問題的答復》工商個字[2007]123號“單位或個人設(shè)立營利性醫(yī)療機構(gòu)，在取得相關(guān)審批文件后應(yīng)當辦理工商登記。對經(jīng)衛(wèi)生行政部門核定為營利性醫(yī)療機構(gòu)，但未辦理工商登記的單位或個人開展醫(yī)療經(jīng)營活動的，工商行政管理機關(guān)依照《四川遂寧代辦執(zhí)照中介無照經(jīng)營查處取締辦法》的職責分工進行查處?！?h1 style="text-align: left; margin-bottom: 10px;">質(zhì)疑意見

質(zhì)疑者認為在行政許可法頒布后，只有法律、行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可，部門規(guī)章已經(jīng)無權(quán)設(shè)定行政許可了。工商部門依據(jù)部門規(guī)章辦營業(yè)執(zhí)照的依據(jù)是錯誤的，要求營利性醫(yī)療機構(gòu)辦理工商執(zhí)照實際上是工商部門擅自違法設(shè)定行政許可。國家工商總局答復個體診所“應(yīng)當辦理工四川遂寧代辦執(zhí)照中介商登記”也是錯誤的，且最高人民法院司法解釋認為：“關(guān)于個體診所是否應(yīng)向工商行政部門辦理營業(yè)執(zhí)照問題，法律、行政法規(guī)未作明確規(guī)定?！?。因此得出結(jié)論：營利性醫(yī)療機構(gòu)或者個體診所只需要按規(guī)定取得執(zhí)業(yè)許可證，不需要辦理工商營業(yè)執(zhí)照。工商部門也不能對未辦照的營利性醫(yī)療機構(gòu)、個體診所按無照經(jīng)營進行處罰。

該些質(zhì)疑四川遂寧代辦執(zhí)照中介認識是錯誤的，具體探討分析如下∶

一、歷史沿革

1997年1月，中共中央、國務(wù)院作出了《關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》（中發(fā)〔1997〕3號），改變了醫(yī)療機構(gòu)計劃經(jīng)濟的模式，開始走向市場?！稕Q定》明確指出：“社會力量和個人辦醫(yī)實行自主經(jīng)營，自負盈虧。政府對其積極引導，依法審批，嚴格監(jiān)督管理。當前，要切實糾正四川遂寧代辦執(zhí)照中介亂辦醫(yī)的現(xiàn)象?！?/p>

2000年2月，根據(jù)中共中央、國務(wù)院《3號決定》，經(jīng)國務(wù)院同意，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國務(wù)院體改辦、國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、財政部、勞動保障部、衛(wèi)生部、藥品監(jiān)管局、中醫(yī)藥局發(fā)布了《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導意見》，將醫(yī)療機構(gòu)分為非營利性和營利性兩類進行分類管理。這是一份在《立法法》實施四川遂寧代辦執(zhí)照中介之前，按照當時頒布行政法規(guī)的程序頒布的一個“行政法規(guī)性文件”。

2000年7月，衛(wèi)生部、國家中醫(yī)藥管理局、財政部、國家計委四部門依據(jù)上述規(guī)定，制定、發(fā)布了《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)療機構(gòu)分類管理的實施意見》，《實施意見》明確規(guī)定“取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的營利性醫(yī)療機構(gòu)，按有關(guān)法律法規(guī)還需到工商行政管理、稅務(wù)等有四川遂寧代辦執(zhí)照中介關(guān)部門辦理相關(guān)登記手續(xù)。”

同年，衛(wèi)生部發(fā)布衛(wèi)醫(yī)發(fā)[2000]385號《城鎮(zhèn)醫(yī)療機構(gòu)分類登記暫行規(guī)定 》“核定為‘營利性’醫(yī)療機構(gòu)的，還應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)到工商行政管理、稅務(wù)等部門辦理相關(guān)登記手續(xù)。”

從此開始，工商部門對營利性醫(yī)療機構(gòu)、個體診所進行工商登記。

二、上述規(guī)章的法律效力

根據(jù)《立法法》第七十一四川遂寧代辦執(zhí)照中介條規(guī)定：“國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項?！鄙鲜龈鞑块T的規(guī)章就是為執(zhí)行中共中央、國務(wù)院《關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定四川遂寧代辦執(zhí)照中介》（中發(fā)〔1997〕3號 ）和《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導意見》，依據(jù)職權(quán)制定、發(fā)布的法規(guī)，是合法有效的。

三、要求營利性醫(yī)療機構(gòu)辦理工商登記是否新設(shè)定的行政許可？

作出工商登記、行政許可決定的法律依據(jù)是《個體條例》、《企業(yè)法人條例》、《獨資法》、《合伙法》、《公司法》等主體法，而不是依據(jù)衛(wèi)生部等部四川遂寧代辦執(zhí)照中介門的規(guī)章。按照上述國務(wù)院各部門的規(guī)定，僅僅是將診所納入到登記范圍，是對主體法的具體施行，并沒有新設(shè)定行政許可。而國務(wù)院的部門有權(quán)依據(jù)國務(wù)院決定作出將某類組織納入已有許可范圍的決定。設(shè)定行政許可與許可范圍是兩個不同層次的問題，規(guī)章不能設(shè)定行政許可，但可以決定許可的范圍有哪類。就如同QS ——也就是工業(yè)四川遂寧代辦執(zhí)照中介產(chǎn)品生產(chǎn)許可證是行政許可，是由《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證條例》設(shè)定的行政許可，但將什么樣的產(chǎn)品納入許可范圍，卻是由產(chǎn)品目錄決定的，而進入目錄的產(chǎn)品是由質(zhì)監(jiān)部門征求有關(guān)部門意見后就可以決定是否進入目錄的。目前，納入目錄中產(chǎn)品的范圍越來越多，越來越廣，新進入目錄的產(chǎn)品并非是新設(shè)定了行政許可。最近將食品袋又納入四川遂寧代辦執(zhí)照中介目錄，并非是對食品袋新設(shè)立了行政許可，而是將其納入已有的許可范圍而已。再比如戶外廣告許可，國務(wù)院以決定的形式設(shè)定了戶外廣告許可，但并非所有的戶外廣告都需要登記，具體將哪一類戶外廣告納入許可范圍，卻是由國家工商局作出決定的。

《行政許可法》第十六條第三款規(guī)定：“規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，四川遂寧代辦執(zhí)照中介對實施該行政許可作出具體規(guī)定。”衛(wèi)生部等部門在《個體條例》、《獨資法》、《合伙法》、《公司法》等上位法設(shè)定的許可范圍內(nèi)，具體規(guī)定將營利性醫(yī)療機構(gòu)納入登記（許可）范圍并沒有違反許可法的規(guī)定；而工商登記機關(guān)也不是依據(jù)規(guī)章進行登記，而是依據(jù)的主體法進行登記的。就如同稅務(wù)部門也不是按衛(wèi)生部等部門規(guī)章辦理稅務(wù)四川遂寧代辦執(zhí)照中介登記，而是按《稅收征管法》規(guī)定辦理登記的道理是一樣的。

質(zhì)疑者認為工商部門對營利性醫(yī)療機構(gòu)進行登記的依據(jù)是衛(wèi)生部等部門規(guī)章、是新設(shè)定行政許可的認識，其實是混淆了什么是設(shè)定行政許可，什么是許可范圍的關(guān)系。衛(wèi)生部等部門規(guī)章僅是決定將營利性醫(yī)療機構(gòu)納入早已經(jīng)存在的許可（工商登記）范圍而已，并非新設(shè)定行政許可四川遂寧代辦執(zhí)照中介。

四、幾個認識誤區(qū)

1、有的人要問了：為什么律師機構(gòu)工商不登記？如前所述，如果律師主管部門決定將其納入登記范圍，工商部門依然依據(jù)主體法的規(guī)定進行登記，而并非對律師機構(gòu)新設(shè)定一項行政許可。主管部門在沒有作出決定之前，工商部門也就無需登記了。當然，如果有提供法律咨詢、服務(wù)、代理的機構(gòu)向個工商登記機關(guān)申請企四川遂寧代辦執(zhí)照中介業(yè)登記，登記機關(guān)完全可以按照主體法規(guī)定的條件辦理登記。

2、又有人會說了：最高人民法院《關(guān)于個體診所是否應(yīng)向工商行政部門辦理營業(yè)執(zhí)照的請示的答復》算司法解釋吧，答復明確指出：“關(guān)于個體診所是否應(yīng)向工商行政部門辦理營業(yè)執(zhí)照問題，法律、行政法規(guī)未作明確規(guī)定。人民法院在審理這類案件時，如地方性法規(guī)有明確規(guī)定四川遂寧代辦執(zhí)照中介，可參照地方性法規(guī)的具體規(guī)定辦理?！本驼f明最高法院也認為應(yīng)當是有法律、行政法規(guī)規(guī)定才能登記的。

首先，這個《答復》不是司法解釋，而是最高人民法院行政審判庭對吉林省高院的工作答復，屬于指導性意見。

其次，該《答復》是對吉林省高級人民法院1996年請示的答復，是在中央作出《決定》之前、在國務(wù)院各部門作出具體四川遂寧代辦執(zhí)照中介規(guī)定之前所作的一種工作指導。在中央作出《決定》、國務(wù)院各部門作出具體規(guī)定后，已經(jīng)不能完全適用了。

3、還有的人會說：《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》只規(guī)定了醫(yī)療機構(gòu)要辦理《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，并沒有規(guī)定要辦理工商執(zhí)照，因此要求醫(yī)療機構(gòu)辦理營業(yè)執(zhí)照缺少法律依據(jù)。

首先，《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》及其《細則》是1994年頒四川遂寧代辦執(zhí)照中介布實施的，醫(yī)療體制還未轉(zhuǎn)型，沒有將醫(yī)療機構(gòu)按營利性、非營利性分類管理，至今也未修改。在中央作出醫(yī)療體制改革的《決定》后，就應(yīng)當按新的分類管理規(guī)定執(zhí)行。

其次，許可證與營業(yè)執(zhí)照雖然都屬于行政許可，但設(shè)定的目的、作用、條件是不同的。許可證是對從事該行業(yè)應(yīng)當具備的基本技術(shù)條件作出的準入要求；營業(yè)執(zhí)照是從確認四川遂寧代辦執(zhí)照中介進入該市場的主體資格的角度作出的市場準入許可，工商登記的依據(jù)是主體法，并不缺少登記的法律依據(jù)。

4、國家工商總局答復的效力問題。2007年6月18日國家工商總局對貴州省工商局《關(guān)于個體診所和個人行醫(yī)登記管理有關(guān)問題的答復》（工商個字[2007]123號）認為：“一、根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院體改辦等四川遂寧代辦執(zhí)照中介部門關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革指導意見的通知》（國辦發(fā)[2000]16號）精神，國家將醫(yī)療機構(gòu)分為非營利性和營利性兩類進行管理。單位或個人設(shè)立營利性醫(yī)療機構(gòu)，在取得相關(guān)審批文件后應(yīng)當辦理工商登記。對經(jīng)衛(wèi)生行政部門核定為營利性醫(yī)療機構(gòu)，但未辦理工商登記的單位或個人開展醫(yī)療經(jīng)營活動的，工商行政管理機關(guān)依照四川遂寧代辦執(zhí)照中介《無照經(jīng)營查處取締辦法》的職責分工進行查處。二、對于個人無固定場所流動行醫(yī)的規(guī)范管理問題，《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十九條規(guī)定：“未經(jīng)批準擅自開辦醫(yī)療機構(gòu)行醫(yī)或者非醫(yī)師行醫(yī)的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門予以取締，沒收其違法所得及其藥品、器械，并處十萬元以下的罰款”。因此，對無固定場所流動行四川遂寧代辦執(zhí)照中介醫(yī)的，應(yīng)由衛(wèi)生行政部門負責查處?！?/p>

這個答復并沒有突破醫(yī)療機構(gòu)分類管理的界限，只是明確了個體診所作為“營利性醫(yī)療機構(gòu)”的一種組成形式應(yīng)當辦理工商登記。是對實施中央、國務(wù)院《決定》具體應(yīng)用的答復，是有權(quán)解釋、是有效答復，不是新設(shè)定行政許可。

五、查處營利性醫(yī)療機構(gòu)、個體診所無照經(jīng)營的問題

按照衛(wèi)生部等部門發(fā)四川遂寧代辦執(zhí)照中介布的《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)療機構(gòu)分類管理的實施意見》，認定醫(yī)療機構(gòu)屬于營利性還是非營利性的權(quán)力在衛(wèi)生行政主管部門。盡管在實際工作中，辦案單位也能確信當事人屬于營利性醫(yī)療機構(gòu)，但在沒有衛(wèi)生部門認定之前，工商部門就無權(quán)認定?；蛘哒f，辦案單位缺少“營利性醫(yī)療機構(gòu)”的證據(jù)，就還不能按無照經(jīng)營處罰。因為衛(wèi)生部門完全有可四川遂寧代辦執(zhí)照中介能將其認定為“非營利性醫(yī)療機構(gòu)”。

對于已經(jīng)取得衛(wèi)生部門頒發(fā)的“營利醫(yī)療機構(gòu)”證書但未辦理工商登記的，才可以按無照經(jīng)營處罰。

六、營利性醫(yī)療機構(gòu)不登記將面臨的法律困境

我國《民法通則》將各類民事主體劃分為：機關(guān)法人、事業(yè)法人、社團法人、企業(yè)法人、其他組織。這些民事主體的合法成立采用兩種形式，一種是批準制，四川遂寧代辦執(zhí)照中介如機關(guān)法人、村民委員會；二是登記制。按照設(shè)立宗旨的不同，分別按照《事業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、以及《企業(yè)法人登記管理條例》、《公司法》等工商對主體資格登記的法律法規(guī)。經(jīng)依法登記后，該組織既合法成立，具有了民事主體資格身份。另外還有一些臨時四川遂寧代辦執(zhí)照中介性的組織，由專門法律規(guī)定其民事主體資格身份，如清算組織。

醫(yī)療機構(gòu)，無論是營利性還是非營利性合法成立都是采用的登記制。由于事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位《條例》規(guī)定不得從事營利性活動，因此，對非營利性醫(yī)療機構(gòu)既可以登記為事業(yè)單位，也可以登記為民辦非企業(yè)單位。對營利性醫(yī)療機構(gòu)的合法成立就只能選擇工商登記。

《醫(yī)四川遂寧代辦執(zhí)照中介療機構(gòu)管理條例》是管理條例，不是登記條例。衛(wèi)生部門也不是法定的民事主體的登記機關(guān)。按照1994年發(fā)布的《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》當時的情況，醫(yī)療機構(gòu)經(jīng)批準既可設(shè)立。但當各類登記法規(guī)越來越完善，特別是出現(xiàn)了營利性醫(yī)療機構(gòu)后，衛(wèi)生部門可以認定醫(yī)療機構(gòu)的屬性，但無權(quán)批準從事經(jīng)營活動。認為只需要取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)四川遂寧代辦執(zhí)照中介許可證》既可從事營利性經(jīng)營活動的觀點，不僅違背了分類管理的原則，也混淆了行業(yè)許可與主體合法成立的概念。

營利性醫(yī)療機構(gòu)如果不辦理登記，就沒有合法的主體資格身份。營利性醫(yī)療機構(gòu)需要招聘各種醫(yī)生、護士工作人員吧，但按照《勞動合同法》及《實施條例》規(guī)定，就不具備用人的主體資格。所簽訂的“勞動合同”只能算“勞四川遂寧代辦執(zhí)照中介務(wù)合同”，為勞動糾紛的處理埋下了隱患；

營利性醫(yī)療機構(gòu)需要與患者簽訂各類協(xié)議吧，如“手術(shù)同意書”等，由于這類機構(gòu)沒有合法的主體身份，合同一方算醫(yī)生個人與患者簽訂的？也為今后的醫(yī)患糾紛的處理埋下隱患；

營利性醫(yī)療機構(gòu)還需要簽訂藥品購買合同吧，還需要簽訂設(shè)備購買合同吧，還需要簽訂醫(yī)院建設(shè)、修建施工合同吧，又四川遂寧代辦執(zhí)照中介為合同糾紛的處理埋下隱患。

營利性醫(yī)療機構(gòu)不愿意辦理工商登記是考慮婆婆太多、限制太多，而從未考慮合法主體資格問題；

工商機關(guān)對未辦理登記的營利性醫(yī)療機構(gòu)按無照經(jīng)營處罰，是從個人免責的角度出發(fā)的。

也有的工商人員認為，既然對營利性醫(yī)療機構(gòu)的登記存在諸多爭議，多一事不如少一事，完全可以不管。有這樣的認識并不奇四川遂寧代辦執(zhí)照中介怪，但要付諸行動，就必須要具備承擔法律、紀律責任的充分勇氣。